中能供热网讯：近几年来，我国北方地区启动大规模冬季清洁取暖工程。“煤改电”对改善大气环境的效果有目共睹。以北京地区为例，根据北京市生态环境局2020年4月27日发布的《2019年北京市生态环境状况公报》，北京市全年空气质量达标天数为240天，比2013年增加64天；空气重污染仅为4天，比2013年减少54天。
在推进“煤改电”工程实施的过程中，各级政府、企业、村委会、住户等多方主体参与，难免引发各类法律纠纷。从无讼网输入关键词“煤改电”，显示有960篇判决文书，其中行政案例约占9%，民事案例约占84%，刑事案例约占5%，其他主要为执行类案例。从地域上来看，北京的案例占到了全部案例的94%，其他依次为河北、天津、河南、山西、辽宁等地。本文首先介绍“煤改电”涉及的行政案例。笔者从88篇案例中进行了筛选、分析，发现“煤改电”中行政相对人和行政机关发生的纠纷主要表现在以下几个方面：
要求信息公开
“煤改电”行政诉讼中，以信息公开为案由的案例占到五分之一，反映出群众对“煤改电”政策实施过程中各项信息的公开性和透明度有着很高的诉求。从已有案例来看，负责“煤改电”的相关职能部门基本能够做到“有求必应”，即群众要求进行信息公开的，能够依法履职予以公开。之所以发生纠纷，是因为对于什么样的信息能公开、什么样的信息不适合公开等方面存在误解和分歧。绝大部分案例均因原告提出的要求不合理而被法院判处败诉。
任某某与天津市东丽区发展和改革委员会、天津市东丽区人民政府一案（（2018）津0110行初8号）中，原告为了解冬季取暖具体政策，于2017年10月15日向被告申请公开东丽区“煤改电”相关方案。被告作出《政府信息不予公开告知书》，以方案未送审、没有印发为由不予公开，得到法院支持。
孙某某与北京市西城区人民政府、北京市西城区房屋土地经营管理中心一案（（2017）京02行终1370号）中，原告向被告申请公开“2008年北京市西城区德胜门内大街xxx号“煤改电”征收的房屋平米数和拆迁款”的信息。被告作了拆分处理，对煤改电工作中腾退的公房面积拆迁平米数予以告知，但以房屋拆迁款信息不属于政府信息范围，决定不予公开，得到法院支持。
不过，也有原告获得支持的案例。徐某某与北京市房山区人民政府一案（（2019）京0111行初440号）中，原告为获取“务滋村煤改电设备安装明细表（包含每户采暖面积、设备大小型号）”申请信息公开。被告以原告申请公开的信息涉及他人财产状况等个人隐私信息、经征求意见村民也不同意公开为由，告知原告不予公开。法院认为，被告应对相关材料进行调查、裁量，区分决定是否公开，从而判决被告对原告的申请重新处理。
对没有纳入“煤改电”范围有异议
实践中，“煤改电”一般以基层人民政府为责任主体开展实施。由于“煤改电”政策惠及的人群构成复杂、情况千差万别，所以在实践中难免有因为对政策文件中的“煤改电”资格条件理解不同导致的纠纷。无讼网统计显示，这类案件占全部行政案件约五分之一。通过对此类案例进行比对分析发现，法院基本上均以两类理由驳回原告起诉：现有证据无法证明原告符合“煤改电”资格条件，或被告不具有“煤改电”法定职责。
李某某与北京市海淀区苏家坨镇人民政府一案（2018京01行终811号）中，原告先后通过信访、行政复议、行政诉讼等渠道，提出其作为职工在1998年改制时接收的供销社应当纳入“煤改电”工程，称由于政策已经不允许燃煤采暖，如果不进行“煤改电”，其在冬季将面临很大的困难。法院认为，按照海淀区相关政策文件，“煤改电”户内设施设备的政策补贴针对的是有效宅基地。被告提交相关证据显示，应享受“煤改电”政策的住户未包含供销社；而原告则未提供充分证据证明供销社所占用土地系有效宅基地。故法院对原告的诉求未予支持。
张某某与北京市海淀区人民政府一案（（2019）京行终706号）中，原告申请被告履行法定职责，对其位于北京市海淀区西北旺镇六里屯村895号的住宅进行“煤改电”。法院认为，按照海淀区相关政策文件，各街镇是本辖区“无煤化”工作推进实施的主责单位，负责组织实施本县区“无煤化”工作。海淀区西北旺镇系其辖区“无煤化”工作的责任主体，故被告不具有履行原告所申请事项的法定职责。
对没有享受到“煤改电”优惠电价有异议
能够享受到优惠电价，是很多主体愿意配合开展“煤改电”工作的一个重要条件。各地也会制定措施、办法，开展享受优惠电价的认定工作。实际执行中，往往会有主体不符合享受优惠电价的条件，职能部门不予认定，由此产生纠纷。
通化晟坤热力有限公司诉吉林省能源局、吉林省财政厅一案（（2019）吉0104行初75号）中，原告按文件要求将两处乡镇集中式居民小区燃煤锅炉供热改造为电锅炉清洁能源供热，但之后没有获批奖补资金，遂诉上法庭。法院审理后认为，原告的清洁取暖改造建设项目未能在规定的2018年供暖期前改造完毕，虽申报了项目材料，经被告组织的专家评审，该项目热指标偏低，未通过审核；整改后又因已不满足在规定时间前竣工并投入使用的申报条件。故，被告不予审批并无不妥。
对政府开展“煤改电”工作方式有质疑
笔者研读案例时发现，有些案例从实质上看是群众对基层政府“煤改电”进行监督，虽然基本都是败诉结局，但是也为政府工作敲响了警钟。
马某某、何某某与北京市海淀区人民政府清华园街道办事处一案（（2017）京0108行初596号、（2017）京01行终829号、（2018）京行申2号）中，原告认为作为基层人民政府的被告在2017年“煤改电”工程中理应充分听取居民意见，制定“煤改电”工作计划并予以公开。然而，“煤改电”工程开始之后，被告采用违法违规的控制手段，有目的地控制信息，搞暗箱操作，具体包括：未将宣传手册发放入户；操纵招标，将最佳方案“集中供暖”排除在外，只保留“蓄热砖式电暖气取暖”一种方式，且很多群众并不知晓招标会；不公开工作计划和负责人姓名等。故诉请法院确认被告“煤改电”前期工程的违法违规操作并采取措施补救。该案历经一审、二审和再审，均判定原告败诉。一审的判决理由为“煤改电”工作系非强制性的行政指导行为。二审则认为被告行为未对原告权利义务产生实际影响；再审审查与审判监督行政裁定书中维持了二审观点。
“煤改电”工作的定性及职责部门的确定问题
在上述质疑政府“煤改电”工作方式的案例中，法院的判决理由涉及到对“煤改电”工作的定性问题。有些法院认为该项工作不是具体行政行为，不具可诉性；有些法院则认为该项工作具有可诉性。诉讼实践中，究竟哪个部门才是“煤改电”的职责部门，不同法院的观点也存在着差异。
经笔者研读多篇判决书，大部分法院认为基层人民政府是“煤改电”的责任主体。如前述张某某与北京市海淀区人民政府一案中，法院判决书特意引用了（2017）京01行终545号行政判决书，明确指出西北旺镇而非海淀区人民政府系其辖区“无煤化”工作的责任主体，具有进行“无煤化”改造的职责。但也有数篇判决书明确指出基层人民政府不是“煤改电”的责任主体。在多名行政相对人与北京市房山区琉璃河镇人民政府有关要求履行“煤改电”职责的纠纷中，法院认为，市政管理行政部门主管本市供热采暖管理工作，区县市政管理行政部门负责本行政区域内的供热采暖管理工作，乡镇人民政府、街道办事处配合市政管理行政部门做好本辖区内的供热采暖管理工作。据此，被告作为乡镇人民政府并非保障冬季取暖工作的主管部门，原告上述请求事项不属于被告的行政职责范围。
结语
总体而言，“煤改电”工程是治理空气污染的有效途径，也让千家万户居民实现了“清洁取暖”，改善了居家环境。但在实施过程中应更加注重执行细节。从上述的案例中，我们能够总结出一些经验：
第一，让政府信息公开工作更加透明化。在“煤改电”行政诉讼案例中，涉及政府信息公开的比重较大，可见民众对政府信息的公开性和透明性诉求很高。信息公开既是对政府依法行政的要求，也对政策实施效果至关重要。“煤改电”工作中，什么样的信息能公开、什么样的信息不适合公开、如何公开以及公开的方式和范围等，政府均应及时纳入具体实施方案中，同时加强对工作人员政务公开的培训和考核。政府信息公开越透明越有利于减少潜在矛盾，有利于各项工程的推进。
第二，“煤改电”实施方案的制定应当充分听取利益相关者的意见。“煤改电”本是一个相关方能够共赢的工程，然而，在整个政策实施过程中，还存在着很多矛盾隐患。上述相关案例显示，一方面有基层实施部门宣传不够或进行消息封锁，导致居民对政策不了解，缺乏公众参与；另一方面也有政策制定部门对居民实际情况了解不够，导致相关政府部门（街道办、居委会以及其他施工方）临时、仓促执行政策。因此，基层政府在拟定方案的时候要充分听取民众意见，从源头避免纠纷。
第三，宣传政策边界。在“煤改电”工程推进中，民众更加关注自身利益是否符合政策，比如自家的房屋有没有纳入“煤改电”范围，有没有享受到“煤改电”优惠电价？职能部门应对政策适用范围、标准制定更为详尽的实施办法，切实做好认定工作，同时也将哪些不具备享受政策的主体、限制条件向行政相对人讲明白、理清楚。政府还应当多做宣传、分享案例，让民众提前知道自身情况和哪些政策规定不符合，避免矛盾纠纷。
第四，案件本身的定性及职责部门确定问题。“煤改电”是“政策行为”还是“行政行为”，是否具有可诉性？“煤改电”的责任主体究竟是市政府、区政府还是基层人民政府，或者是市政主管部门？司法实践中，不同法院有不同的判断。笔者认为，“煤改电”属于政府出台的一项惠民政策，在推进“煤改电”工程实施过程中体现了行政行为的属性，理应具有可诉性。基层人民政府具体推进、执行该政策，应当是责任主体。在司法实践当中，简单以“政策行为不属于行政诉讼案件的审理范围”为由认定不符合法定起诉条件，值得商榷。同时，针对责任主体问题，建议最高院对“煤改电”案例进行整理、分析，发布指导案例，统一裁判标准，防止出现同案不同判。
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