《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》政策解读

       国家发改委、能源局联合发布的《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（以下简称《通知》），明确将按省级行政区域确定可再生能源电力消纳责任权重，强调由供/售电企业和电力用户协同承担消纳责任，并出台相应考核措施。本文对该政策内容予以解读，并对提出相应建议。

以政策形式促使各省优先消纳可再生能源
       国家能源局有关负责人表示，建立健全可再生能源电力消纳保障机制的目的是促使各省级区域优先消纳可再生能源，加快解决可再生能源的“三弃”问题，同时促使各类市场主体公平承担消纳责任，形成可再生能源电力消费引领的长效发展机制。这对于推动我国能源结构调整，构建清洁低碳、安全高效的能源体系具有重要意义。
       《通知》的核心是确定各省级行政区域的可再生能源电量在电力消费中的占比目标，即“可再生能源电力消纳责任权重”，其中：
       省级行政区域为“可再生能源电力消纳责任权重”单元，包括31个省级行政区域（不包括香港、澳门和台湾地区），与省级电网企业并不完全一致。各省级行政区域的消纳责任权重按年度进行统一测算，每年3月底前由国务院能源主管部门下达。
       “可再生能源电力消纳责任权重”包括总量消纳责任权重和非水电消纳责任权重。满足总量消纳责任权重的可再生能源电力包括全部可再生能源发电种类，我国当前的非水电可再生能源主要指风电、光伏、生物质发电等。
       2018年3月、9月和11月，《通知》经历了三次公开征求意见。第三次征求意见稿首次提出将自2019年1月1日起正式进行消纳量考核。不同于前三次征求意见稿，在正式文件《通知》中，以“可再生能源电力消纳责任权重”代替了“可再生能源配额制”。
       对应消纳责任权重的可再生能源消纳量为承担消纳责任的市场主体的实际消纳的可再生能源电量。承担消纳责任的市场主体完成消纳量的基本途径是通过电力批发市场购买可再生能源电量，具备自备电厂的企业也可使用自发自用的可再生能源电量。此外，《通知》还给出了以下两条可由市场主体自主选择的补充（替代）方式：
       向超额完成年度消纳量的市场主体购买其超额完成的可再生能源电力消纳量，双方自主确定转让（或交易）价格。值得注意的是，购买水电消纳量不能用于完成非水电可再生能源电力消纳责任权重考核。
       自愿认购可再生能源绿色电力证书，可再生能源绿色电力证书对应的可再生能源电量等量计为消纳量。绿色电力证书既可用于可再生能源电力总量消纳责任权重考核，又可用于非水电可再生能源电力消纳责任权重考核。
       《通知》中明确规定了政府部门、电网企业、各类市场主体的责任：各省级能源主管部门牵头承担落实责任，组织制定本省级区域的可再生能源电力消纳实施方案，并将方案报省级人民政府批准后实施；售电企业和电力用户协同承担消纳责任。电网企业负责组织实施经营区内的消纳责任权重落实工作。承担消纳责任的各类市场主体包括两类：
       第一类市场主体为售电主体，即各类直接向电力用户供/售电的电网企业、独立售电公司、拥有配电网运营权的售电公司（包括增量配电项目公司），需承担与其年售电量相对应的消纳量；
       第二类市场主体为用电主体，即通过电力批发市场购电的电力用户和拥有自备电厂的企业，需承担与其年用电量相对应的消纳量。农业用电和专用计量的供暖电量免于消纳责任权重考核。
       《通知》中对消纳责任权重完成情况的考核分为两个层次：一是省级能源主管部门负责对承担消纳责任的市场主体进行考核，二是国家按省级行政区域进行监测评价。省级能源主管部门对未履行消纳责任的市场主体督促整改，对逃避消纳社会责任且在规定时间内不按要求进行整改的市场主体，依规列入不良信用记录，纳入失信联合惩戒。国家按年度公布监测评价报告，作为对其能耗“双控”考核的依据。
       《通知》同时给出了2018年到2020年三年的各省(自治区、直辖市)可再生能源电力总量消纳责任权重，包括“最低消纳责任权重”和“激励性消纳责任权重”。根据相关要求，各省级能源主管部门对照2018年消纳责任权重开展自我核查，2019年模拟运行并对市场主体进行试考核，自2020年1月1日起全面进行监测评价和正式考核。

国外已有相关实践
       可再生能源电力消纳责任权重概念在国外多称作可再生能源配额制（Renewable portfolio standard），其概念最早源于美国加利福尼亚州。自上世纪八十年代以来，世界上多个国家和地区将配额制作为支持可再生能源发展的一项重要政策工具。据悉，目前全球共有包括美国约30个州或地区以及英国、澳大利亚等100多个国家或州（省）实施了类似我国的可再生能源电力消纳责任权重机制。为增加配额指标完成的弹性，国外通常会配合可再生能源证书（Renewable energy certificate）制度。
       美国尚未出台联邦政府层面的可再生能源配额制政策，各州的可再生能源配额制政策在具体细节上也有不同。以得克萨斯州为例，发电商每发出1兆瓦时的风电可得到1张可再生能源证书（Renewable energy credit），为鼓励除风电以外的可再生能源的发展，规定每发出1兆瓦时非风电的可再生能源电力可得到2张可再生能源证书。
       英国于2002年引入“可再生能源义务”制度（Renewable obligation），规定陆上风力发电企业每提供1兆瓦时电力可得到1张可再生能源证书。同等条件下，海上风力发电企业和农作物发电企业可得到2张可再生能源证书，沼气发电企业、垃圾填埋气体发电企业、其他微型发电商（申报净容量在50千瓦以下）每生产1兆瓦时可再生能源电力可得到的可再生能源证书数量也有所不同。
       澳大利亚2001年提出“强制性可再生能源目标”（Mandatory renewable energy target），其可再生能源证书分为大规模发电证书（Large-scale generation certificate）和小规模技术证书（Small-scale technology certificate）两种。大规模发电证书主要针对可再生能源发电站，合格的可再生能源发电站每生产1兆瓦时的电量可得到1张大规模发电证书。小规模技术证书主要针对小型光伏发电系统、太阳能热水器、空气热泵、小规模风电、小规模水电等符合条件的小规模系统，小规模可再生能源系统每生产1兆瓦时电量可获得1张小规模技术证书；根据太阳能乘数机制，系统部分太阳能发电系统可获得1～5倍的证书。

电网企业要做什么
       一是在推进电力市场化建设中充分考虑可再生能源电力消纳保障机制，以市场手段完成可再生能源消纳责任，并协调与可再生能源绿色电力证书、风电光伏平价上网等政策的有效衔接。
       二是协调各省公司可再生能源消纳问题，根据《通知》下发的各省(自治区、直辖市)可再生能源电力总量消纳责任权重，对消纳责任权重完成情况进行测算分析，建立消纳责任权重完成方案，协调可再生能源本地消纳和跨省跨区大范围内优化配置。
       三是各省公司与所在省能源主管部门进行协调和协商，参与到本省级区域的可再生能源电力消纳实施方案的制定过程中，尤其是跨省跨区可再生电力消纳过程中的可再生能源电量分配问题。
       四是组织和指导承担消纳责任的市场主体优先完成可再生能源电力消纳相应的电力交易，保证各承担消纳责任的市场主体按时履行消纳责任。同时，省级电力交易中心需组织各省级行政区域内的消纳量转让，北京电力交易中心和广州电力交易中心需组织跨省级行政区域的消纳量转让。